Uma pirâmide de poderes, decisões e responsabilidades

Há uma pergunta que, apesar de parecer simples, talvez seja uma das mais difíceis de responder quando falamos de Alojamento Local: quem manda afinal no Alojamento Local?

Quem decide se uma unidade pode funcionar?
Quem pode impedir que ela funcione?
Quem fiscaliza?
Quem pode aplicar uma sanção?
Quem pode alterar as regras?
E, sobretudo, quem tem a última palavra quando diferentes interesses entram em conflito?

A resposta não está numa única entidade. E talvez seja precisamente esse o maior problema do atual modelo.

O Alojamento Local vive no meio de uma verdadeira teia de poderes, competências e responsabilidades. O proprietário tem responsabilidades. O explorador tem responsabilidades. O condomínio tem determinados poderes. A Câmara Municipal tem outros. O Turismo de Portugal tem competências próprias. A ASAE fiscaliza. O Governo legisla. Os tribunais interpretam a lei e decidem os conflitos.

E no meio de tudo isto está uma unidade de Alojamento Local que, muitas vezes, parece ser simultaneamente o elemento mais pequeno da estrutura e aquele sobre o qual todos exercem algum tipo de influência.

A pirâmide do Alojamento Local

Se tivéssemos de representar o ecossistema do Alojamento Local através de uma pirâmide, talvez a sua estrutura pudesse ser desenhada assim:

▲ GOVERNO / ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
Define o quadro legal nacional

│ TRIBUNAIS
Interpretam a lei e decidem conflitos

│ MUNICÍPIOS / CÂMARAS MUNICIPAIS
Regulam e aplicam as regras no território

│ ASAE / ENTIDADES FISCALIZADORAS
Fiscalizam o cumprimento das regras

│ TURISMO DE PORTUGAL
Coordena, acompanha e gere competências nacionais no setor

│ CONDOMÍNIOS / ASSEMBLEIAS DE CONDÓMINOS
Exercem poderes dentro dos limites que a lei lhes confere

│ ASSOCIAÇÕES DO SETOR
Representam, defendem e influenciam

▼ UNIDADE DE ALOJAMENTO LOCAL / TITULAR DA EXPLORAÇÃO
Quem está na base, mas suporta grande parte da responsabilidade

Esta pirâmide, naturalmente, não representa uma hierarquia jurídica perfeita. Representa uma hierarquia de influência e de poder sobre a atividade.

E é aqui que começa a verdadeira reflexão.

No topo está quem escreve as regras

Em Portugal, é o poder político nacional que estabelece o enquadramento jurídico do Alojamento Local.

É o Governo e, quando aplicável, a Assembleia da República que definem as regras gerais dentro das quais a atividade pode existir.

O Decreto-Lei n.º 128/2014 é a principal referência do regime jurídico do Alojamento Local, tendo sofrido sucessivas alterações ao longo dos anos, incluindo a importante reforma introduzida pelo Decreto-Lei n.º 76/2024.

Ou seja, as regras do jogo começam em cima.

Mas não terminam aí.

Porque uma das grandes mudanças dos últimos anos foi precisamente dar aos municípios um papel cada vez mais relevante.

Depois aparecem os municípios

É no município que muitas vezes a lei deixa de ser uma coisa abstrata e passa a ter consequências concretas.

O registo do estabelecimento de Alojamento Local é efetuado através de comunicação prévia com prazo dirigida ao Presidente da Câmara Municipal territorialmente competente, sendo essa comunicação posteriormente remetida ao Turismo de Portugal.

Mas o papel das autarquias vai muito além do registo.

A legislação atual permite aos municípios aprovarem regulamentos administrativos próprios sobre Alojamento Local e cria instrumentos como as áreas de contenção e as áreas de crescimento sustentável.

É aqui que surge uma realidade que qualquer operador de Alojamento Local conhece bem:

o Alojamento Local pode ter regras diferentes consoante o município onde está instalado.

E isto é simultaneamente uma vantagem e um risco.

É uma vantagem porque permite adaptar a política de Alojamento Local à realidade de cada território.

Mas é um risco quando começamos a ter um país onde a mesma atividade pode ser tratada de forma completamente diferente a poucos quilómetros de distância.

E onde fica o Turismo de Portugal?

O Turismo de Portugal ocupa uma posição importante, mas é frequentemente confundido com aquilo que efetivamente pode decidir.

Não é o Turismo de Portugal que simplesmente "manda" em todo o Alojamento Local.

O seu papel está enquadrado nas competências que a legislação lhe atribui, nomeadamente no acompanhamento, informação e articulação do setor.

O próprio sistema de registo demonstra esta relação: a comunicação prévia é dirigida ao município e remetida automaticamente ao Turismo de Portugal para os efeitos previstos na lei.

É, portanto, uma peça importante da máquina.

Mas não é o proprietário da máquina.

E depois temos a fiscalização

Aqui entra outra entidade que muitos operadores conhecem bem: a ASAE.

A fiscalização do cumprimento do regime jurídico do Alojamento Local envolve, entre outras entidades, a ASAE, as juntas de freguesia e as câmaras municipais, cabendo à ASAE e à Câmara Municipal territorialmente competente instruir processos e aplicar coimas e sanções acessórias nos termos legalmente previstos.

Ou seja, quem fiscaliza nem sempre é quem legisla.

E esta distinção é fundamental.

Porque muitas vezes confundimos poder regulamentar com poder fiscalizador, quando são coisas diferentes.

E os tribunais?

Depois existe um poder que está acima de qualquer discussão administrativa: o poder judicial.

Quando há um conflito entre proprietário e condomínio, entre explorador e município, ou quando alguém entende que uma decisão administrativa viola a lei, podemos acabar perante um tribunal.

E aqui surge uma questão particularmente interessante.

O regime do Alojamento Local mudou e, com ele, mudou também a relação entre Alojamento Local e propriedade horizontal.

A legislação atualmente em vigor estabelece que a exploração de Alojamento Local numa fração autónoma não constitui, por si só, uso diverso do fim a que a fração se destina, salvo determinadas situações previstas na lei.

E os tribunais já começaram a refletir essas alterações.

Há decisões recentes que consideram ultrapassada a antiga interpretação decorrente do Acórdão Uniformizador de Jurisprudência n.º 4/2022, precisamente porque o quadro legislativo entretanto mudou.

Isto demonstra uma coisa muito importante:

a lei pode mudar, e com ela pode mudar também aquilo que ontem parecia uma verdade definitiva.

E as associações?

As associações do setor ocupam outro lugar na pirâmide.

Não têm, naturalmente, o poder legislativo do Governo nem o poder administrativo de uma Câmara Municipal.

Mas têm algo que, numa democracia e num setor económico, pode ser igualmente importante: voz.

Representam operadores, proprietários, gestores e empresas.

Produzem opinião.

Influenciam o debate.

Participam na discussão legislativa.

Alertam para problemas.

Contestam medidas.

E procuram levar para o poder político a realidade de quem está diariamente no terreno.

Não mandam.

Mas influenciam.

E num setor tão regulamentado como o Alojamento Local, influenciar também é uma forma de poder.

E finalmente chegamos à base da pirâmide

No fundo de tudo está aquilo que raramente aparece quando se discute Alojamento Local:

a unidade de alojamento.

O apartamento.

A moradia.

O quarto.

O estabelecimento.

E, sobretudo, a pessoa ou empresa que está por trás dele.

É o titular da exploração que tem de cumprir as regras.

É ele que recebe o hóspede.

É ele que responde pelas condições da unidade.

É ele que tem de garantir informação, segurança, limpeza, manutenção e conformidade.

É ele que paga impostos.

É ele que responde perante o hóspede.

É ele que responde perante o condomínio.

É ele que pode ser fiscalizado.

É ele que suporta o risco económico.

E é ele que, muitas vezes, fica com a sensação de estar na base de uma pirâmide onde todos parecem ter alguma coisa para lhe exigir.

A verdadeira questão não é quem manda

Talvez a pergunta mais interessante não seja "quem manda no Alojamento Local?".

Talvez seja:

quem assume a responsabilidade quando todos os outros exercem o seu poder?

Porque é fácil criar regras.

É fácil aprovar regulamentos.

É fácil fazer leis.

É fácil fiscalizar.

É fácil apresentar uma reclamação.

É fácil votar numa assembleia de condóminos.

É fácil emitir uma decisão.

Difícil é estar na base.

Difícil é investir dezenas ou centenas de milhares de euros num imóvel e depois descobrir que a regra mudou.

Difícil é gerir uma unidade todos os dias.

Difícil é responder a um hóspede às duas da manhã.

Difícil é reparar uma avaria.

Difícil é pagar salários, impostos, seguros, plataformas, manutenção e condomínio.

Difícil é cumprir uma legislação que, por vezes, parece mudar mais depressa do que a capacidade de quem trabalha no setor para a acompanhar.

Uma pirâmide que não pode ser uma pirâmide de poder absoluto

O grande desafio do Alojamento Local não deveria ser descobrir quem está no topo.

Deveria ser garantir que cada nível da pirâmide conhece os seus limites.

O Governo deve legislar.

Os municípios devem regular dentro das suas competências.

As entidades fiscalizadoras devem fiscalizar.

O Turismo de Portugal deve exercer as competências que lhe estão atribuídas.

Os tribunais devem decidir os conflitos.

Os condomínios devem defender os seus interesses dentro da lei.

As associações devem representar o setor.

E os operadores devem cumprir as regras.

Mas nenhum destes níveis deveria poder transformar a sua competência numa espécie de poder absoluto.

Porque quando isso acontece, deixa de existir regulação.

Passa a existir arbitrariedade.

Talvez esteja na altura de invertermos a pergunta

Em vez de perguntarmos "quem manda no Alojamento Local?", talvez devêssemos perguntar:

"Quem garante que todos cumprem as mesmas regras?"

Porque um setor saudável não precisa de menos regras.

Precisa de regras claras, estáveis, proporcionais e previsíveis.

Não precisa de menos fiscalização.

Precisa de fiscalização coerente.

Não precisa de retirar poder aos municípios.

Precisa de garantir que esse poder é exercido dentro de critérios transparentes.

Não precisa de retirar direitos aos condomínios.

Precisa de deixar claro onde começam e onde acabam esses direitos.

E, acima de tudo, não precisa de colocar o operador contra todos os outros.

Precisa de reconhecer que o operador é parte integrante da solução.

Afinal, quem está no topo?

Talvez a resposta mais honesta seja esta:

ninguém está verdadeiramente no topo.

Porque o Governo pode mudar a lei.

O município pode regulamentar.

A fiscalização pode atuar.

O condomínio pode contestar.

O tribunal pode decidir.

As associações podem pressionar.

Mas no final existe sempre uma realidade concreta: uma porta, uma chave, uma casa e uma pessoa responsável por ela.

É aí que todas as decisões acabam por ter impacto.

E talvez seja por isso que a verdadeira pirâmide do Alojamento Local não deveria ser uma pirâmide de poder.

Deveria ser uma pirâmide de responsabilidade.

Quanto mais poder se exerce sobre a atividade, maior deveria ser também a responsabilidade de garantir equilíbrio, estabilidade e justiça.

Porque o Alojamento Local não é apenas uma licença, um número de registo ou uma atividade económica.

É um setor composto por milhares de pequenas unidades, milhares de proprietários e profissionais, hóspedes, vizinhos, condomínios, municípios e comunidades.

E se todos têm um lugar nesta pirâmide, então talvez esteja na altura de deixarmos de discutir quem manda e começarmos a discutir como todos podem coexistir.

Porque, no fim, uma coisa é certa:

o Alojamento Local pode estar na base da pirâmide. Mas é sobre ele que toda a pirâmide acaba por assentar.